Desde una perspectiva teórica, actualmente existen muy pocos estudios sistemáticos sobre el fracaso de las políticas públicas en el ámbito académico. Muchos artículos equiparan directamente el fracaso del gobierno con el fracaso de las políticas públicas, lo cual es inapropiado. Porque hoy, cuando las entidades políticas están diversificadas y conectadas en red, ¿el fracaso de las políticas públicas es enteramente causado por el gobierno? ¿Debería el gobierno asumir toda la responsabilidad? Además, las políticas públicas no son la única herramienta de gobierno. Por ejemplo, en China, muchas acciones gubernamentales en realidad no tienen una base política clara, sino que operan según una especie de "reglas ocultas". El fracaso gubernamental resultante obviamente no puede equipararse al fracaso político. Además, muchas políticas públicas en China son en realidad formuladas por el partido gobernante, por lo que el fracaso de las políticas públicas no puede explicarse por el fracaso del gobierno. Entonces, ¿cuál es la situación actual de fracaso de las políticas públicas en China?
Además de descubrir una a una las dudas anteriores, este artículo también se basa en otra consideración más amplia. Los académicos taiwaneses Lin y otros escribieron en los últimos años que "el fracaso de las políticas proporciona otro campo de investigación para el análisis de políticas". 【1】El autor está profundamente de acuerdo con esto. Porque el análisis de políticas tradicional comienza principalmente desde el frente, por ejemplo, cómo diseñar una serie de vínculos desde la planificación de políticas hasta la retroalimentación de la implementación para que una política sea exitosa. Este tipo de investigación se centra en el análisis normativo de las políticas públicas desde la perspectiva de lo que debería ser, pero ignora la investigación empírica desde la perspectiva de lo que es. En otras palabras, en el mundo empírico las políticas públicas no son tan fáciles de tener éxito y el fracaso es un fenómeno común. Por lo tanto, es necesario tratar el fracaso de las políticas como un objeto especial, estudiar los precursores, manifestaciones, tipos, causas y consecuencias del fracaso de las políticas, así como cómo prevenir y superar el fracaso de las políticas en la mayor medida posible, etc. Es en este sentido que el fracaso de las políticas públicas es una nueva área de análisis de políticas.
2. Una breve revisión de la investigación sobre el fracaso de las políticas
Como se mencionó anteriormente, los círculos académicos a menudo equiparan el fracaso de las políticas públicas con el fracaso del gobierno y, en general, no existe una distinción clara. entre los dos. A partir de numerosos estudios sobre el fracaso del gobierno, podemos aislar a grandes rasgos las razones del fracaso de las políticas públicas: 1) La formulación de políticas públicas es en realidad un proceso de contrato entre varios intereses especiales, y es difícil encontrar el interés público como objetivo de la toma de decisiones; ) Incluso si existe un cierto sentido de interés público en la sociedad real, el mecanismo público de toma de decisiones existente es difícil de lograr este interés debido a sus fallas inherentes 3) La información incompleta para la toma de decisiones lleva a que la mayoría de las políticas públicas se basen en; información insuficiente 4) El "efecto miope" de los votantes, en el que los políticos atenderán las necesidades de los votantes a corto plazo y formularán políticas que harán más daño que bien en el largo plazo; 5) "ignorancia racional", en la que; los votantes esperan que otros elijan con una mentalidad de aprovechamiento, lo que da como resultado que las políticas formuladas por los políticos que llegaron al poder a través de los votos solo pueden representar los intereses de algunas personas 6) Obstáculos en la implementación de políticas, surgen problemas en cualquiera de los cuatro; Los elementos de idealización de la implementación de políticas, las agencias ejecutivas, los grupos destinatarios y el entorno político pueden conducir al fracaso de las políticas. [2]
Yehezkel Dror analizó el fracaso de las políticas públicas desde la perspectiva de la "incompetencia política". [3] Propuso que la incompetencia política se debe a la formulación e implementación de políticas específicas, lo que conduce a fallas políticas específicas. La incompetencia en materia de políticas incluye dos situaciones: en primer lugar, no puede cumplir con los requisitos de formulación e implementación de políticas; en segundo lugar, la calidad de las políticas es baja. De Hall cree que las políticas públicas a menudo caen en un pantano de opciones, ya sea que no logran producir decisiones, que producen decisiones engañosas o que no pueden implementarse completamente. Estas son una gran cantidad de fallas de políticas.
En tercer lugar, la diferencia entre el fracaso de las políticas públicas y el fracaso del gobierno
Este artículo aboga por tomar el fracaso de las políticas públicas como un campo de investigación relativamente independiente.
La primera pregunta es: ¿el fracaso de las políticas públicas equivale al fracaso del gobierno? Si no, ¿cuál es la diferencia entre los dos?
Este artículo supone que en una sociedad de economía de mercado madura, "el fracaso de las políticas públicas ≠ el fracaso del gobierno" (si esta desigualdad es cierta, entonces lo es aún más en una economía de mercado inmadura o en un sistema económico sin mercado). ). A continuación se ofrece una breve explicación utilizando la Figura 1.
Figura 1 Un modelo normativo de la relación entre fallas del mercado, fallas de las políticas públicas y fallas del gobierno.
En primer lugar, cabe señalar que la imagen anterior es una simplificación de la situación real. La vida real es mucho más complicada que la situación en la imagen. La complejidad se refleja principalmente en los siguientes aspectos: 1) En realidad, los límites entre la eficiencia del mercado y el fracaso del mercado, la eficiencia del gobierno y el fracaso del gobierno no son tan claros, por lo que en el imagen Representado por una línea de puntos; 2) No existe un límite claro entre la efectividad de la política pública y el fracaso de la política pública, por lo que está representado por dos cuadros conectados en la figura 3) En realidad, además del mercado y; En el gobierno, hay una serie de fuerzas de asignación de recursos que son diferentes o se encuentran en algún punto intermedio.
La Figura 1 muestra claramente que a nivel normativo, las acciones gubernamentales deben limitarse estrictamente a áreas de fallas del mercado. Incluso si consideramos la política pública como una manera para que el gobierno corrija las fallas del mercado, sólo puede ser la vía principal, no la única, porque el gobierno también tomará muchas otras medidas de ajuste no políticas. De esta manera, la eficacia y el fracaso de las políticas públicas pueden corresponder aproximadamente a la eficacia y el fracaso del gobierno. Pero lo que es necesario enfatizar aquí es: en primer lugar, el éxito de la política pública no es enteramente igual al éxito del gobierno, porque el primero no es un derivado inevitable del segundo, sino el resultado del efecto combinado de las políticas públicas. el gobierno y el mercado (incluso un mercado fallido), por lo que Figura Las dos flechas del gobierno y el mercado se utilizan para señalar el fracaso y la eficacia de la política pública; en segundo lugar, el fracaso de la política pública no puede equipararse con el fracaso del gobierno; porque la formulación e implementación de políticas públicas consiste en encontrar una relación relativamente satisfactoria entre la oferta y la demanda entre el gobierno y el mercado. El punto de equilibrio, [4] es decir, el fracaso de las políticas públicas se debe a la falta de. coordinación entre el gobierno y el mercado. También podemos explicar esto con más detalle desde las siguientes perspectivas.
1. Desde la perspectiva del cuerpo principal de las políticas públicas.
T.R. Dye cree que la política pública es un comportamiento que el gobierno elige para actuar o no actuar. [5] Esta definición es obviamente demasiado amplia y puede ignorar la inconsistencia entre las decisiones gubernamentales y las acciones gubernamentales. [6] En otras palabras, la elección del gobierno es una cosa, pero la implementación puede ser otra. No es de extrañar que Wolf señalara que los expertos en políticas tienden a asumir que los costos y beneficios no cambiarán durante la implementación de la política, por lo que están más preocupados por si el gobierno puede formular una política con éxito, pero la implementación de la política puede ser completamente diferente de los supuestos de la política original. Este se ha convertido en el “capítulo faltante” en muchos estudios sobre el fracaso del gobierno. En resumen, el fracaso administrativo entre los fracasos de las políticas públicas no está incluido en las investigaciones existentes sobre fracasos gubernamentales, por lo que ambos no pueden equipararse.
De hecho, aunque sea el organismo principal, las políticas públicas modernas no son formuladas por el gobierno. Lindblom señaló que en un sistema orientado al mercado, los asuntos públicos están en manos de dos grupos dirigentes: el gobierno y la industria. Además, para que el sistema sea eficaz, los líderes gubernamentales siempre deben ceder ante los líderes empresariales, quienes desempeñan un papel privilegiado como participantes en el proceso de toma de decisiones gubernamentales. Citó, por ejemplo, a un portavoz de la industria que predijo que sin exenciones fiscales cesarían las nuevas inversiones. A primera vista, esto sólo permite a los funcionarios gubernamentales comprender los hechos, pero en realidad promoverá directamente el ajuste de las políticas fiscales. [7] Los académicos nacionales señalaron que los sujetos políticos incluyen gobiernos, organizaciones e individuos, y que los sujetos centrales de las políticas públicas son el partido y el gobierno. [8] Además de los temas centrales, entonces, obviamente hay otros temas en las políticas públicas. Además, con el desarrollo de la economía social, la influencia de las disciplinas complementarias está aumentando gradualmente. En este punto, podemos estar seguros de que el gobierno no es el único sujeto de la política pública "Política pública ≠ política gubernamental" y el fracaso de la política pública no es enteramente causado por el gobierno, por lo que no puede ser reemplazado simplemente por el fracaso del gobierno. .
2. Desde la perspectiva de los objetos de la política pública.
Los objetos de la política pública incluyen cuestiones políticas y grupos destinatarios.
Las cuestiones de política son en realidad demandas causadas por fallas del mercado. El papel del gobierno es percibir e integrar estas demandas como grupo objetivo de políticas; desempeña un papel más directo en la efectividad de las políticas públicas. En otras palabras, el tema de la política no determina enteramente si una política puede lograr los objetivos deseados. “El grado de cumplimiento y aceptación de la política por parte del grupo objetivo es uno de los factores clave que afectan la implementación efectiva de la política [9]. Se puede ver que el fracaso de la política pública está estrechamente relacionado con el grado de cooperación”. del grupo objetivo. Por lo tanto, los fracasos de las políticas públicas no pueden explicarse enteramente por los fracasos del gobierno.
3. Desde la perspectiva de los contenidos de las políticas públicas.
Wolf señaló que la teoría de los defectos fuera del mercado está estrechamente relacionada con el refinamiento y la extensión del análisis de políticas, y puede hacer una comparación costo-beneficio más efectiva entre los mercados y los no mercados. [10] Esto nos da una revelación muy importante: la política pública es un comportamiento ajeno al mercado, no un comportamiento puramente gubernamental. Al menos incluye a las organizaciones no gubernamentales (ONG), las organizaciones sin fines de lucro (OSFL) y otros terceros sectores. comportamiento político. Además, las políticas públicas no sólo limitan el comportamiento del mercado, sino que también limitan al propio gobierno. Más bien, surgió como el mismo medio de regulación del mercado y regulación gubernamental. Entonces, es obvio que el fracaso de las políticas públicas no puede equipararse al fracaso del gobierno.
4. Desde la perspectiva del gobierno
Como se mencionó anteriormente, las políticas públicas no son la única forma en que el gobierno interviene en el mercado. De hecho, algunas acciones del gobierno pueden ser sólo una "decisión" que no vincula a los actores sociales, o simplemente una "práctica" habitual o informal que no necesariamente constituye una política específica. [11] En otras palabras, el gobierno no necesariamente tiene que recurrir a políticas explícitas al corregir las fallas del mercado. Por el contrario, en muchos casos, el gobierno ejerce el control precisamente a través de algún medio no político, como la acción encubierta, y el fracaso en este caso obviamente no puede atribuirse al fracaso de la política pública.
En un sentido más amplio, el fracaso del gobierno también incluye el fracaso de otras actividades además de la intervención en el mercado, porque la política pública no es la única actividad del gobierno. Si las funciones del gobierno se dividen en dos aspectos: interno y externo, la política pública es, en el mejor de los casos, el principal medio para que el gobierno desempeñe funciones externas, y un gran número de fallas en la gestión interna del gobierno obviamente no pueden clasificarse como fallas de política pública.
5. Desde una perspectiva de mercado
La Figura 1 ha demostrado que el fracaso de las políticas públicas está incluido en el amplio alcance del fracaso del mercado, que puede entenderse a partir de los siguientes aspectos: 1 ) El fracaso de las políticas públicas es causado fundamentalmente por fallas del mercado; 2) Desde la perspectiva de la formación de políticas, varias entidades del mercado desempeñan diferentes roles en el proceso de formación de políticas; 3) Desde la perspectiva de la implementación de políticas, las políticas a menudo ocurren durante el proceso; y además de las razones del gobierno, el mercado mismo también es uno de los incentivos. 4) La demanda de políticas públicas proviene del mercado, la oferta de políticas públicas proviene principalmente del gobierno y el fracaso de las políticas proviene del desequilibrio de la oferta; y demanda. Desde una perspectiva de mercado, los fracasos de las políticas públicas son causados en gran medida por el propio mercado y no se puede achacar enteramente la culpa al gobierno.
6. Desde la perspectiva de la supervisión gubernamental.
La “teoría de la captura regulatoria” de Stigler señala que la formulación de políticas públicas suele estar influenciada por algunos grupos de interés. De hecho, quienes pueden beneficiarse de ello son los propios objetos regulados u otros grupos de interés, es decir, los reguladores gubernamentales suelen ser "capturados" por las empresas reguladas. [12] La teoría del monopolio muestra en cierto sentido que las políticas gubernamentales se han convertido en un medio para que las empresas persigan ganancias monopólicas, en lugar de servir a los llamados intereses públicos. Además, el académico estadounidense Dominick T. Armentano señaló que la regulación gubernamental, el control de acceso, los subsidios financieros y el antimonopolio son métodos de intervención gubernamental. Estos métodos son utilizados por empresas privadas para alentar al gobierno a dañar a la sociedad por intereses privados. [13] Esto ilustra aún más que las políticas públicas * * están influenciadas por entidades del mercado (como las empresas privadas) e incluso son alentadas a ser formuladas por el gobierno. Por lo tanto, el fracaso de las políticas públicas también se debe, por supuesto, al propio mercado. En otras palabras, el mercado también debería asumir la correspondiente responsabilidad por el fracaso de las políticas públicas.
7. Desde la perspectiva de la teoría de la gobernanza.
La teoría de la gobernanza cree que la perspectiva de investigación teórica tradicional centrada en el gobierno limita el alcance de la discusión y la capacidad de pensamiento de las personas, y debe observarse desde múltiples dimensiones y niveles, como el gobierno, el mercado, las empresas, los ciudadanos y la sociedad. preguntas de pensamiento. Elementos de la teoría de la gobernanza, como "multiagente, multicentro", "capacidad de respuesta", "apertura" y "transparencia", pueden ayudar a resolver el dilema entre el mercado y el gobierno. Por supuesto, la gobernanza también puede fallar, por lo que debería ser "buena gobernanza". La característica esencial de la buena gobernanza es que el gobierno y los ciudadanos cooperen en la gestión de la vida pública, y es una nueva relación entre el Estado político y la sociedad civil. Sin la participación activa y la cooperación de los ciudadanos, como mucho habrá "buena gobernanza", pero no habrá "buena gobernanza". No es difícil ver que algunos de los elementos esenciales de la teoría de la gobernanza coinciden con los intereses de investigación del fracaso de las políticas públicas. En pocas palabras, la palabra "público * *" en el fracaso de las políticas públicas * * * no está de ninguna manera representada plenamente por el gobierno.
Con base en los siete aspectos anteriores, podemos sacar aproximadamente la siguiente conclusión: el fracaso de las políticas públicas y el fracaso del gobierno son de hecho dos conceptos diferentes y no pueden confundirse. Sin embargo, en cualquier caso, el gobierno es uno de los sujetos centrales de las políticas públicas, por lo que hay que reconocer que el fracaso de las políticas públicas tiene la relación más directa y estrecha con el comportamiento del gobierno. Por lo tanto, este artículo no pretende negar el importante papel del gobierno en todos los aspectos de las políticas públicas, sino señalar que no se puede ignorar el papel de otras fuerzas.
4. La absoluta dificultad para definir el fracaso de las políticas públicas y la relativa independencia de la investigación.
Los dos académicos taiwaneses antes mencionados definieron el fracaso de las políticas como: "Cualquier política que no logre alcanzar los objetivos políticos predeterminados dentro de un cierto período de tiempo después de que los departamentos funcionales inviertan ciertos recursos puede considerarse un fracaso de las políticas. " [14] Sin embargo, sabemos que los objetivos de una política anunciados públicamente a veces no tienen nada que ver con los resultados reales deseados, y los resultados reales pueden incluso ser exactamente opuestos a los objetivos preestablecidos. Sin duda, esto hace que sea muy difícil definir el fracaso de las políticas públicas, porque de esta manera no existe un estándar estricto para juzgar qué es un fracaso de las políticas. En otras palabras, diferentes personas, desde diferentes perspectivas, pueden llegar a diferentes conclusiones sobre si la misma política ha fracasado. Lo que es aún más difícil es que, en teoría, los resultados de la implementación de una política siempre tienen resultados mixtos. No hay duda de que los grupos beneficiados pensarán que la política ha sido exitosa y los grupos perjudicados pensarán que la política ha fracasado. Por lo tanto, creemos que definir el fracaso de las políticas públicas es “absolutamente difícil”. Por esta razón, tenemos que renunciar temporalmente a dar una definición precisa, sino "retirarnos a la siguiente mejor opción" y dar primero una definición descriptiva. Después de más investigaciones, tendremos una comprensión más profunda de este concepto antes de definirlo. Demasiado tarde. Entonces, el llamado fracaso de la política pública significa que el proceso o resultado de una política pública se desvía de los objetivos reales esperados por los formuladores de políticas y causa impactos negativos inesperados en los grupos objetivo de la política. Hay dos puntos a tener en cuenta acerca de esta definición preliminar: 1) Las "expectativas reales" se refieren a los verdaderos pensamientos de quien toma la decisión al tomar una decisión, no necesariamente a su objetivo declarado. En cuanto a cómo conocer esta expectativa real, es necesario hacer especulaciones razonables basadas en los antecedentes políticos y el entorno institucional. 2) "Inesperado" significa que si se espera un impacto negativo y se toman ciertas medidas preventivas o de respuesta, no se puede considerar; como un fracaso de la política, pero sólo puede considerarse como una externalidad negativa normal de la política.
Después de una definición descriptiva que nos permita distinguir entre el fracaso de las políticas públicas y el fracaso del gobierno, podemos ver los beneficios de tratar el fracaso de las políticas públicas como un campo de estudio separado. Esto se debe a que, desde una perspectiva técnica, el "fracaso del gobierno" y el "fallo del mercado" inevitablemente provocarán las preferencias de valor de los investigadores; por ejemplo, algunos académicos prefieren el libre mercado y otros abogan por la regulación gubernamental, sin importar cuál preferencia sea. no favorece el carácter científico de la investigación teórica; el fracaso de la política pública es una expresión centralizada, que sólo muestra el hecho objetivo de que una determinada política fracasó. Es más operable a nivel técnico, por lo que también puede evitar algunas preferencias de valores y. incluso ideologías. Además, algunos académicos extranjeros dividen claramente la escuela de políticas públicas en dos orientaciones de investigación, una centrada en la formulación de políticas gubernamentales de alto nivel y la otra centrada en la llamada orientación de implementación después de la formulación de políticas.
[15] Entonces, el fracaso de la política pública debería ser la integración de estas dos orientaciones de investigación, porque no sólo hay un fracaso en la formulación de políticas, sino también un fracaso en la implementación y la retroalimentación. Por lo tanto, su estudio general supone en realidad una profundización y expansión de la disciplina de las políticas públicas, y también ayuda a superar las fallas del mercado y de los gobiernos.
5. Estudiar el fracaso de las políticas públicas a partir de la realidad actual en China.
La política pública es un tema altamente práctico y estrechamente integrado con la realidad. La investigación sobre los fracasos de las políticas públicas no es una excepción y debe realizarse a la luz de las condiciones nacionales. Desde la perspectiva de la complejidad del sistema social, en comparación con Occidente, China enfrenta actualmente cuestiones políticas más complejas. Esto se refleja en el hecho de que el modelo objetivo y el plan de implementación de la reforma institucional de China son "difíciles de decidir, perfeccionar y mejorar". comprender e implementar." "La complejidad, es decir, la "lejanía" de la gestión. [16] Entenderemos las condiciones nacionales de China desde los siguientes aspectos para que podamos ser más realistas al estudiar las fallas de las políticas públicas.
1. Integración del mercado y fracaso del mercado
En la actualidad, el gobierno chino ha declarado claramente el objetivo de establecer un sistema económico de mercado socialista, lo que en realidad demuestra que la economía de mercado de China tiene una fuerte fortaleza. Colorantes artificiales. Por supuesto, el establecimiento y desarrollo de una economía de mercado en China no es un proceso puramente forzado, sino un proceso de desarrollo espontáneo y promoción gubernamental. Algunos académicos han señalado que el establecimiento del sistema de mercado de China es en gran medida un proceso de autorrevolución gubernamental, y que el comportamiento del gobierno, que es a la vez el objetivo de la reforma y el promotor de la misma, es a menudo contradictorio. . [17] Al mismo tiempo, el actual desarrollo del mercado chino es imperfecto y la integración del mercado es insuficiente. Por lo tanto, el "fallo del mercado" de China no es un fallo del mercado en el sentido habitual, sino un fallo causado por mecanismos de mercado imperfectos. En respuesta a este fracaso, el gobierno debe primero asumir la responsabilidad de cultivar el desarrollo del mercado antes de que el mercado crezca, debe completar algunas funciones de integración en nombre del mercado, como el uso de medios administrativos para asignar recursos y promover un rápido crecimiento económico. De esta manera, la actual intervención gubernamental de China tiene cierta "legitimidad" y, al mismo tiempo, el mercado no es lo suficientemente fuerte como para resistir la intervención gubernamental por sí solo. Por lo tanto, al estudiar los fracasos de las políticas públicas, debemos reconocer esto; de lo contrario, habrá una situación embarazosa en la que las teorías occidentales no podrán explicar la situación actual de China.
2. Integración gubernamental y fracaso gubernamental.
De manera similar, en términos de integración gubernamental, debido a que el mecanismo de mercado de China aún no está maduro, muchas cosas que deberían ser resueltas por el mercado mismo no pueden ser completadas por el mercado chino. En este caso, parece necesaria una excesiva integración gubernamental. Por lo tanto, el “fracaso del gobierno” de China también es diferente del fracaso del gobierno en el sentido general. No es un fracaso natural causado por las propias características del gobierno, sino un fracaso provocado por el hombre causado por una excesiva integración gubernamental. Además, el gobierno de China en realidad incluye un gobierno político (el principal organismo de las finanzas públicas) y un gobierno económico (el principal organismo del capital estatal), que deberían operar dentro del ámbito de las fallas y la eficiencia del mercado, respectivamente. Sin embargo, esta identidad dual puede conducir fácilmente a una desalineación de actividades. Además, faltan límites claros entre el gobierno político y el partido gobernante. En realidad, muchas políticas públicas suelen ser formuladas y organizadas por el partido gobernante. Claramente, deberíamos prestar más atención a estas circunstancias nacionales únicas al estudiar los fracasos de las políticas públicas.
3. Integración social y fracaso social
Mercado, gobierno y sociedad (sociedad en el sentido estricto de la sociología) son las tres fuerzas básicas para la asignación de recursos en un país. Entre ellos, la fortaleza de la sociedad misma es más fundamental, y la integración gubernamental debe ser una reintegración basada en la integración del mercado y la integración social. En China, al igual que el mecanismo de mercado, la sociedad civil aún no ha madurado y la sociedad no puede desempeñar sus funciones básicas de integración. En este sentido, algunos académicos chinos han propuesto claramente el concepto de fracaso social, es decir, la falta de sujetos o funciones sociales autoorganizadas, lo que resulta en la incapacidad de comunicarse y cooperar de manera eficaz y fluida entre el mercado y el gobierno, lo que a su vez conduce a fallas del mercado o fallas del gobierno. [18] Obviamente, el fracaso social también es una cuestión a la que debemos prestar especial atención al analizar los fracasos de las políticas públicas de China.
Las fallas del mercado se refieren principalmente a cuestiones como los bienes públicos y los efectos externos. Cuando surgen estos problemas, el mercado no puede adaptarse por sí solo.
Muchos académicos creen actualmente que las fallas del mercado deberían resolverse mediante la acción gubernamental, lo que debería decirse que es un método mejor ahora.
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