Liam Abril, Michael Keane, Jean-Paul Boudin y Victoria Summers.
El IVA comenzó en los países más desarrollados de Europa y América Latina, pero en los últimos 25 años ha sido adoptado por países en desarrollo y en transición. Un estudio reciente concluyó que un impuesto al valor agregado del FMI podría ser una buena manera de mejorar los recursos y modernizar el sistema tributario en general, pero requeriría un buen diseño e implementación tributaria.
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El impuesto al valor agregado, en rápido aumento, fue el componente más dramático y quizás el más importante de los ingresos tributarios, y esto continuó hasta el siglo XX. Hace 40 años, casi no se conocían debates teóricos ni artículos fuera del ámbito tributario. Hoy en día, es una parte importante de los sistemas tributarios de más de 120 países, y aporta una cuarta parte de los ingresos fiscales mundiales.
¿Qué es el impuesto al valor añadido? Este es un impuesto que se aplica a todos los bienes vendidos en cada etapa de producción. La característica es que las empresas que pagan impuestos sobre las ventas a crédito tienen que vender sus propios materiales para recaudar impuestos. A diferencia del impuesto sobre las ventas minoristas, la tasa impositiva se basa en los ingresos después de la venta al consumidor final. A diferencia de un simple impuesto sobre las ventas, el impuesto sobre las ventas se aplica a todas las etapas de las ventas, ya sean intermedias o finales, y los productores pueden recuperar el impuesto de sus llamados insumos. Debido a que el IVA no afectará el pago del precio final de la empresa, no distorsionará las decisiones de producción, y cuando no se genere el impuesto sobre la renta generado por el impuesto "en cascada", ambas partes invertirán en algunos procesos y generarán el mismo proceso. Esto también afecta a la transparencia del IVA. Todas las empresas cuya facturación anual supere un umbral definido deben participar, no sólo en la toma de decisiones sino también en las ventas finales a los consumidores. Pero en última instancia, sólo el valor neto de las ventas finales es la forma básica de impuesto, de modo que el IVA puede desempeñar el papel previsto, por lo que es el impuesto al consumo final. Si bien existen otras formas de intentar gravar el consumo, como las características de los impuestos a las ventas minoristas, la tasa del IVA proporciona ventajas prácticas considerables para la recaudación de toda la cadena productiva.
Supongamos que el precio de venta de la empresa A (suponiendo que, para mantener el ejemplo simple, se debe mostrar cualquier insumo material) es de 100 dólares estadounidenses (sin impuestos), y el precio de producción de ventas de la empresa B es de 400 Dólares estadounidenses (nuevamente sin impuestos) al consumidor final. Supongamos que ahora existe una tasa de IVA del 10%. Luego, la empresa A cobra a la empresa B 110 dólares y remite 10 dólares en impuestos gubernamentales. La empresa B cobrará $440 al consumidor final y le remitirá $30 en impuestos: el factor imponible para el crédito fiscal a la exportación de menos de $40 es $65,438 + $00. Así que el gobierno recauda ***40 yuanes en ingresos. En su impacto económico, el impuesto es, por tanto, igual al 10% de las ventas finales (sin incentivos fiscales, especialmente si la empresa B cambia sus métodos de producción o fusiona las dos empresas), pero su método de recaudación de ingresos garantizados es más eficiente. Por ejemplo, si por alguna razón la empresa insiste en ahorrar en el impuesto de carga, el gobierno seguirá cobrando B$40 (no habrá crédito contra su impuesto a la exportación). Si se omiten los impuestos corporativos sobre el Cargo B, el gobierno cobrará al menos $65,438+00. R: Esto también ilustra la observación anterior de que una ventaja clave era el IVA sobre el impuesto a las ventas minoristas, lo que sugiere el escenario anterior. Imaginemos, ahora, que B es un minorista y lo gestiona de alguna manera para evitar pagar impuestos. El gobierno todavía tiene $65,438+00 por pagar bajo el IVA bajo el impuesto a las ventas minoristas, pero nada.
Antes de la introducción del IVA, los impuestos indirectos nacionales generalmente se limitaban a productos específicos, como el tabaco y el alcohol, y a los impuestos sobre las ventas y las empresas. Las distorsiones y los impuestos a las empresas, junto con la necesidad de que los gobiernos aumenten sus propios ingresos, especialmente en muchos casos, para compensar la pérdida de ingresos por derechos de importación, la liberalización del comercio crea un incentivo para encontrar alternativas para reducir las distorsiones. Sin embargo, el país tarda en adoptar el IVA. Aunque la propuesta apareció por primera vez en Francia en 1920, el primer IVA identificable no apareció en Francia hasta 1948. Brasil fue el primer país de América Latina en adoptar un impuesto al valor agregado. En 1967, Dinamarca aprobó el impuesto al valor agregado, lo que marcó el comienzo de la introducción a gran escala de impuestos en Europa (ver Tabla 1). No fue hasta finales de la década de 1970 que el IVA se extendió rápidamente en los países industrializados y América del Sur, y 65.438+00 años después en los países en desarrollo y las economías en transición. Vale la pena señalar que en algunos países africanos el IVA aumentó del 2% al 30% en la década de 1990.
Durante más de 30 años, el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha sido una parte importante del drama global, asesorando a los países miembros sobre cómo diseñar e implementar el IVA. Es por eso que recientemente se realizó un estudio importante para responder a la pregunta crítica de si los impuestos son beneficiosos, pero hay tan poca investigación y mejores prácticas concretas. Los resultados son alentadores e indican que la implantación del IVA parece tener una amplia aceptación. Sin embargo, también subrayan que un IVA exitoso no puede darse por sentado: debe diseñarse e implementarse cuidadosamente, no sólo la primera vez sino también muchos años después.
Mire la eficiencia y la equidad
¿Ha cumplido el IVA su promesa de ser una fuente temprana de ingresos eficiente y equitativa? Es difícil observar directamente las ganancias de eficiencia y el uso del IVA, por lo que abordamos la cuestión a través de la ruta indirecta de preguntar si los países con un IVA tienden a tener mayores ingresos tributarios totales como proporción del PIB; la idea es, si un IVA Si reduce los costos y aumenta los ingresos por eficiencia, entonces el gobierno y el IVA deberían recaudar más ingresos. En igualdad de condiciones, incluido el PIB per cápita y una economía abierta, encontramos cierta evidencia de que el IVA tiene una proporción mayor de los ingresos y apropiaciones del gobierno general como proporción del PIB. ingresos tributarios del gobierno general, no hay evidencia de que tenga una proporción mayor (o menor) de los ingresos tributarios del gobierno central. Si bien la interpretación de estos resultados es difícil y claramente es necesaria más investigación, este hallazgo sugiere nuestra creencia de que los ingresos del IVA pueden mejorar la eficiencia.
¿Cuándo es el momento más eficaz para aumentar los ingresos por IVA? La eficacia de las medidas tradicionales radica en mejorar el ratio de "eficiencia" de los ingresos del IVA, utilizando tipos de IVA estándar para dividir los ingresos del IVA y el PIB. Pero las deficiencias de esta medición, especialmente los errores en la medición del PIB, la contaminan. Más importante aún, el punto de referencia apropiado debería ser el consumo total (la base ideal para el IVA), no el PIB. Por ejemplo, un error de política que genere cierta inversión y una base impositiva mejorará la eficiencia, incluso si eso significa un IVA peor. Intentamos evitar este problema y en su lugar buscamos el ratio "C-eficiencia", que es el ingreso y el consumo del IVA divididos por el tipo estándar (ver Tabla 2): el IVA se paga a un tipo de consumo uniforme, que es el índice de referencia del FMI. , generalmente recomendaciones encaminadas a hacer que el IVA sea 100% eficiente. Los factores que encontramos asociados con una eficiencia C relativamente alta incluyen
una relación comercio-PIB relativamente alta (tal vez porque es más fácil recaudar puntos de IVA de las importaciones que de China);
Altas tasas de alfabetización;
IVA basado en la edad (el impuesto a largo plazo ya está vigente y funciona mejor).
No sólo para los países ricos
¿Es el IVA adecuado para los países en desarrollo? A menudo se considera que el IVA es un impuesto intrínsecamente complejo, engorroso tanto para los contribuyentes como para las autoridades, y por lo tanto se utiliza indebidamente en los países en desarrollo, donde incluso las capacidades básicas de mantenimiento de registros pueden ser limitadas. La pregunta clave, sin embargo, no es si los países en desarrollo reciben menos IVA que los países desarrollados ni si los países que implementan el IVA son mejores para aumentar su complejidad administrativa y posiblemente cualquier tributación real; Más bien, la pregunta es si el IVA no es menos efectivo que las alternativas existentes en los países en desarrollo. Es decir, dados los costos administrativos y de cumplimiento para todos los participantes, ¿tiene un desempeño deficiente en comparación con otros impuestos que deben usarse, o que realmente se usan, para recaudar ingresos similares?
Para descubrir esto, a falta de evidencia confiable sobre la recaudación de tasas relevantes en lugar de impuestos en los países en desarrollo, examinamos seis países africanos de habla francesa y seis países africanos de habla inglesa antes y después del impuesto al IVA. sistema. Existen muchos impuestos indirectos anteriores similares (el impuesto sobre las ventas del antiguo modelo francés y el impuesto sobre las ventas de los fabricantes de las antiguas colonias británicas). Estos impuestos son numerosos y frecuentes, con tasas de diferenciación estrechas; muchas exenciones específicas del comercio minorista; el trato diferenciado de las importaciones y las ventas internas y, en algunos casos, los "precios de fabricación" artificiales constituyen la base impositiva. Todos los impuestos en particular tienen formas sofisticadas de evitar la cascada de impuestos sobre las ventas inherentes, así como características interesantes para el enfoque de entradas múltiples del IVA sobre servicios. Hemos descubierto que en muchos países en desarrollo, un simple registro del IVA tiene un umbral alto de nivel de reemplazo, en el que se recauda el impuesto sobre la renta, que obviamente es más fácil de administrar que el impuesto (centro), y dicho IVA será reemplazado.
Dado que la mayoría de los países no tienen un IVA pequeño y que más de una cuarta parte son pequeñas economías insulares con una población de 100 millones, ¿es esto también cierto para los países pequeños? En este sentido, encontramos que el índice de eficiencia C del IVA en los países pequeños es sorprendentemente alto en comparación con los países de la UE, con un promedio del 65%. Esto es consistente con la opinión anterior de que el buen desempeño del IVA está estrechamente relacionado con la apertura. Pero debemos preguntarnos nuevamente: “¿Qué podría ser mejor?” El hecho de que el IVA sea probablemente el sistema tributario más simple en una economía pequeña y abierta no lo convierte en la mejor opción. Quizás sería mejor aplicar otros impuestos.
Para responder a esta pregunta, comparamos un IVA con un arancel fijo sobre todos los bienes importados porque, sin el costo de recopilar información, la política óptima es gravar el comercio económico a pequeña escala, pero no hay aumento. en el consumo del impuesto sobre la renta. En un cálculo aproximado, la diferencia en los costos de recaudación sería bastante grande y compensaría el cambio al IVA en términos de eficiencia. Sin embargo, si hay varias etapas de producción nacional, el IVA puede proporcionar más o menos que el impuesto a las ventas minoristas, especialmente el arancel armonizado. Las ventajas del IVA serán una menor proporción de las importaciones en el PIB, una menor proporción del consumo importado y una mayor proporción de las importaciones de productos intermedios. Con el desarrollo de la economía, las ventajas del impuesto al valor agregado son cada vez mayores.
Diseño para mejores prácticas
¿Cuáles son los principales desafíos al diseñar para el IVA? Una encuesta del FMI sobre opiniones y experiencias sobre política y administración del IVA en 37 países muestra que muchas cuestiones no son controvertidas al diseñar el impuesto. Sin embargo, lo más sorprendente es que hay varios aspectos de la propuesta del FMI que son consistentes con los países pero que no han sido completamente aceptados.
Tipo impositivo cero, ningún impuesto basado en las ventas, pero el impuesto soportado aún se puede recuperar. Se recomienda exportar únicamente, pero en la práctica se utiliza más.
Proporcionar fondos de crédito para compras a menudo no es una notificación inmediata.
La exención de impuestos -donde los productos no están gravados y los insumos no pueden recuperarse- es más común que las propuestas para abolir el IVA, para evitar distorsionar las decisiones sobre insumos y comprometer su transparencia.
Algunos países utilizan tipos impositivos múltiples en lugar del tipo impositivo único que suele preferir el FMI, aunque esto mejoró significativamente en los años noventa.
Los países suelen establecer umbrales de registro mucho más bajos que los niveles de reemplazo recomendados.
La cuestión del umbral tiene una importancia práctica importante, porque algunos países han catalogado el bajo umbral inicial como una de las principales debilidades del IVA. Si bien se consideró que era la razón principal del fracaso del IVA en Ghana cuando se introdujo por primera vez en 1995 (se restableció con éxito en 1999 con un monto registrado de 20.000 dólares EE.UU., frente a 750.000 dólares EE.UU.). Esta fue una de las razones por las que se introdujo el IVA en Uganda en 1996 (20.000 dólares estadounidenses, que luego se elevó a 50.000 dólares estadounidenses), cuando fracasó. Claramente, sin costos administrativos o de cumplimiento, el umbral más eficaz sería cero. Por supuesto, este no es el caso. Una regla sencilla es establecer un umbral. Los ahorros de costos en la recopilación de información se ven compensados por la pérdida de ingresos. En vista de esto, en la mayoría de los países, la base del valor agregado se concentra en un número relativamente pequeño de empresas, y un umbral relativamente alto es, con diferencia, el método más eficaz. El país parece resistirse a este enfoque por diversas razones. En particular, considera injusto excluir hasta cierto punto a las pequeñas empresas. Creo que habrá más empresas que cubrirán más ingresos. Si bien estas preocupaciones tienen cierto mérito, en nuestra opinión a menudo superan las ventajas de centrarse en un número relativamente pequeño de grandes contribuyentes y del IVA.
Utilice esta herramienta para reducir la pobreza
¿Es el impuesto al valor agregado un retorno a su esencia o es una poderosa herramienta para aliviar la pobreza? Existe una preocupación generalizada de que la asignación del IVA afecte negativamente a los ingresos reales. Sin embargo, no es un impuesto cualquiera sino todo el sistema tributario el que adopta las políticas de gasto público, lo que incide en la pobreza y la equidad. En teoría, los impuestos regresivos podrían ser la mejor manera de financiar inversiones que beneficien a los pobres, lo que tiene más sentido que compensar cualquier impuesto contraproducente. La pregunta, por supuesto, es cómo funciona el IVA en la práctica en la mayoría de los países en desarrollo.
Hay poca investigación sobre el IVA en los países en desarrollo, pero cada vez hay más pruebas de que el IVA no es un impuesto especial regresivo. Por ejemplo, estudios realizados en Côte d'Ivoire, Guinea, Madagascar, Tanzania y todos los demás países muestran que los salarios bajos están por debajo de su proporción en el consumo total. En particular, el IVA resultó más progresivo que los impuestos comerciales y a menudo fue reemplazado.
Muchos creen que los rendimientos especiales de un IVA, con un impuesto sobre la renta personal graduado, pueden ser relativamente implícitos y relativamente pequeños, dadas las enormes dificultades que tienen los países en desarrollo para administrar impuestos sobre la renta personal eficaces.
En términos más generales, varios años de tributación son adecuados para alcanzar objetivos de equidad. Las políticas de gasto suelen ser un mejor medio para lograr estos objetivos, aunque en muchos países de bajos ingresos la capacidad de orientar el gasto es una medida muy limitada. Si bien el aspecto del gasto no debe darse por sentado cuando se persiguen los objetivos de asignación del alcance, la experiencia muestra claramente que la primera imposición tiene el potencial de aumentar los ingresos necesarios y distorsionar la actividad económica.
Lo simple es lo mejor.
¿Cuáles son las principales cuestiones administrativas? La implementación del IVA contribuirá significativamente a mejorar la administración tributaria en general y, en particular, el cumplimiento voluntario, sobre la base del establecimiento de un organismo de administración tributaria más integrado y el desarrollo de procedimientos modernos. Sin embargo, también existen algunas debilidades obvias en la implementación del IVA en los países en desarrollo y en transición:
Falta de coordinación, gestión de impuestos directos e impuestos indirectos, actualmente no integrados en algunos países;
Muy pocas dificultades para implementar un sistema de autoevaluación viable que calcule los autocálculos basándose en las declaraciones y pagos de impuestos de los contribuyentes, pero la posibilidad de auditorías posteriores por parte de las autoridades tributarias;
Los procedimientos de auditoría efectivos requieren una enfoque de selección basado en el análisis de riesgos; y
El exceso de ingresos de algunos contribuyentes (especialmente los exportadores) debe devolverse lo antes posible. Dado que las exportaciones tienen una tasa cero, el exportador no será responsable de ningún impuesto a la exportación, pero tiene derecho a un reembolso de impuestos para pagar los bienes. )
Las devoluciones de cargo se han convertido en un problema creciente en muchos países en los últimos años. Existe una tensión entre la molestia y la importancia de garantizar un reembolso oportuno. Sin esto, el IVA pierde gran parte de su valor económico y se espera que los gobiernos retrasen los reembolsos simplemente para proteger sus ingresos del fraude y las tentaciones que enfrentan. De hecho, encontramos que las devoluciones de impuestos son el talón de Aquiles del IVA. El asesoramiento en materia de política tributaria, en este contexto, tiene un impacto significativo en la administración tributaria, ya que las mejores prácticas adoptadas (es decir, el pronto reembolso de todos los excesos) simplemente no son posibles dada la débil capacidad administrativa del Estado. Dado que la falta de mecanismos de auditoría eficaces suele ser la causa principal de estos problemas, centrarse en el desarrollo de esta capacidad puede subestimar el valor de gran parte del asesoramiento y la asistencia técnica. Actualmente, el FMI prefiere pagar reembolsos sólo a los exportadores y, a veces, a las empresas que importan grandes cantidades de bienes de capital para simplificar el tratamiento fiscal de los procedimientos establecidos y documentados de manera confiable, al tiempo que impone algunos aplazamientos y créditos de provisión de remanentes a otros contribuyentes.
El próximo IVA
Las cuestiones clave en el futuro involucrarán sin duda a los bloques comerciales nacionales y regionales dispersos dentro del alcance de la implementación del IVA, sin controles fronterizos formales y reducirán; el daño de múltiples tipos impositivos y exenciones, lo que es aún más inconsistente con la lógica básica del IVA. Hay preocupaciones más fundamentales y no reconocidas, tanto a nivel nacional como internacional, sobre la relación entre el IVA y el impuesto a la renta. A pesar de todos sus impresionantes logros, el IVA no ha sido plenamente explotado ni comprendido plenamente.
Este artículo es una adaptación del libro "Modern Value-Added Tax" publicado por el Fondo Monetario Internacional en 2001.
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Michael Keane es consultor y subdirector del Departamento de Asuntos Financieros del Fondo Monetario Internacional.
Liam Ebrill es administrador adjunto en el Departamento de Revisión y Desarrollo de Políticas del Fondo Monetario Internacional.